众所周知，现代政府职能决定了政府是并且只能是公共政府，因此，"守夜人"绝不能充任市场主体，牟取市场利益。但是，中国在计划经济时期是一个政治全能社会，中国改革土地市场制度的决策层在改造计划经济的政府无偿无限期无流动配置资源制度时，一直受计划经济理论和市场经济理论的双重影响，和市场经济体制和计划经济体制双重制约，以及政治市场和经济市场的互动。正是因为中国特色的社会主义市场经济的形成和发展过程始终是政治体制的安排，是政治决定的产物，所以才能够形成由政府主宰土地资源配置的生杀大权，按照政府而不是市场的意愿决定资源走向的制度安排。显然，离开上述政治决策背景，无法解释中国特色社会主义市场经济中政府替代市场越位行使职能的问题。但是，政府充任市场主体，从而使行政权和国有产权合一，本质上是一种政府职能和经济制度的异化。政府既是行政主体，又是产权主体，无疑加强了外部性很强的行政权和外部性很强的国有产权的结合，并为作为行政主体的政府搭起了政治市场和经济市场直接交易的平台，其直接后果一是将政府行为商业化，从而引致利用公权实现市场垄断，改变公共政府的性质，二是产生外部性乘数效应，使国有土地市场异化为外部性很强的政府寻租市场，失去竞争市场的预期。　　

五、重建诚信制度的任务　　

土地市场的诚信缺失，是政府职能异化的结果，而政府职能的异化则是土地运行体制和产权制度不适应市场经济的结果。因此，要构建土地市场诚信体系，需要对以下主要问题取得共识。　　

（一）现行土地制度运行的弊与利　　

产权边界模糊不清的公有制土地产权需要政府作为产权代表，而政府代表公有制土地产权经营土地的最优模式就是政府垄断市场体制。政府垄断市场体制和边界不清晰的公有制土地产权制度，具有相互依存、相互制约的关系。尽管政府垄断市场体制具有低廉的生产成本，但是却具有高昂的社会成本，包括政府诚信。这就是公地的悲剧。检讨上个世纪80年代末进行的土地市场化改革，其主要贡献，首先，围绕马克思所有制理论创新，修正了超越生产力发展水平的以纯而又纯的土地公有制为核心的社会主义生产关系，并在确保公有制土地性质的前提下，初步明晰了公有土地的产权主体和产权权能、权利，从而将计划经济国家所有制非商品土地的残缺产权，界定为市场经济国家所有制商品土地的较完全产权，奠定了土地资源市场配置的交易平台，并最终结束了土地资源的"三无"配置制度，创立了"三有"配置资源制度；其次，现行土地供给模式对社会主义公有制土地理论的突破使生产关系更适应生产力的发展，因此，顺应经济发展阶段规律的制度创新局部改善了生产要素资源的非均衡经济结构，使土地资源在向均衡经济结构的转移中释放出巨大能量，而且在制度效应的推动下中国城市初步形成了城市基础设施投入和产出的良性循环，加快了城市现代化的进程。但是，由于意识形态的历史局限，在中国围绕土地所有制为核心内容的制度变迁在传统社会主义国家则始终是政治敏感问题，因而引致行政力量在土地制度转型过程中的制度供给，一方面土地制度呈现供给被动性，另一方面存在制度自利性。因此，转型初期建立的政府垄断市场体制，在市场制度设计方面仅仅使用权有偿使用的市场化本身的要素设计，并没有考虑公有产权外部性规律的一般作用和转型期政府结构的行为特征及其对市场化的不同程度的配置损失和巨大交易成本，致使形成的政府替代市场的政府垄断市场体制模式，并未完全校正生产要素资源配置的非均衡经济结构；并未完全形成政府结构和市场规则、土地所有制和产业之间的耦合博弈均衡，从而引致公有制土地产权的外部性在市场化制度的不完善中得到另外一种形式的放大，酿成了地方经济社会发展的尖锐矛盾，这是政府垄断市场体制自身无法解决的公有制土地产权的结构性矛盾。