毋容置疑，中国土地制度在全能政府政治体制下始终绕开所有权而进行使用权的改革，尽管维持了马克思关于公有所有制的经济体制，但是，却演生出了政府替代市场的政府垄断市场体制，从而形成政府经济人和国有制土地产权的结盟，并激励转型政府异化公共政府职能去市场与民争利实现垄断利润。土地经济史证明，中国土地使用制度的体制和产权设计，是社会主义市场经济多元所有制经济基础的悖论，已经引致土地经济在多元所有制为经济基础的市场经济条件下进入长期陷阱，并付出了沉重的改革成本。　　

（二）深化土地制度改革的切入点　　

改革开放以来，中国土地制度进行了三次大调整。第一次始于20世纪80年代中期，因大办乡镇企业和房地产开发过快占用过多耕地而引发。自此，1986年颁布《土地管理法》，组建国家土地管理局。第二次起因于1992年"圈地热"与"房地产热"。1993年中央果断进行宏观调控令其急刹车，1994年颁布城市房地产管理法，1997年修改土地管理法，1998年通过土地管理法修正案以及刑法相关条款，实行世界上最严格的耕地保护制度。第三次始于2000年后的大办开发区、园区、大学城引发的投资热和圈地热。2003年中央决定全面清理整顿开发区和各类园区、大学城，同时实行土地管理系统省垂直管理，2004年出台国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》。应该说，随着招标拍卖挂牌制度、协议用地制度、省垂直管理体制的实施，中国土地使用制度改革表层的制度变革已经大体完成了。但是，2004年的土地市场实践表明，土地市场长期存在的深层次问题并没有因为上述制度的建立而有所缓解，而是仍然按照政府垄断市场体制的内生惯性运动，并且和国家利益发生越来越尖锐的冲突。中国土地市场的运行长期陷入怪圈而不能自拔的历史事实提醒我们，土地制度异化的原因在如前所述的土地管理以外的土地经济运行的机制、体制，以及产权制度的安排，单纯就土地管理寻求管理对策已经无济于事。有人认为土地私有制这种主张除了我国经济制度方面的不可行外，操作中因土地的历史归属权追索成本和复杂性，也是不可行的。尽管笔者并不主张完全私有制，但是，当我们深切认识到现行政府垄断市场体制和产权制度的关系和运行绩效，以及产权边界不清晰的国有或社区所有土地产权具有如前所述的很高的交易成本后，却仍然很难相信他们这条公有制路行得通。笔者可以斗胆地说，只要现行政府垄断市场体制和公有制产权制度基本框架不变，中央政府和地方政府的机会主义博弈、圈地的农民失地失业、城市的政府拆迁寻利、假招标拍卖挂牌的招商引资、房地产泡沫，以及粮食安全、生态安全、经济安全、国有土地资产流失等方面的冲突和矛盾将依然如故。关于笔者这方面的主张请查阅《土地社区所有制的历史局限与制度变迁路径的缺损》（中国经济研究网-土地研究）恕不赘述。

（三）土地制度变迁的可能路径　　

实现对土地资源的有效控制权，历来成为实现国家发展权的关键，但是国家选择什么途径实现资源有效控制权，却是值得探讨的问题。国有土地所有权、使用权两权分离；使用权的市场经营由各级政府代理，是计划经济转型国家国有土地资源市场化的替代性制度安排。土地市场政府代理制，存在行政和自然双重垄断，尽管有所绩效，但却始终存在政府失灵，国有土地资源仍未走出公地悲剧的宿命。事实证明，国有土地所有者缺位形成的地方行政权和国有产权合一的土地垄断市场制度，是与建立社会主义市场经济的终极目标相悖，缺乏长期存在的经济运行机制基础。市场失灵和政府失灵的原因，本质上是公有土地产权和行政权合一的市场配置制度不相容于以混合所有制为基础的市场经济制度。抽象的国家产权激励机制容易异化为行政权力寻租机制，约束力量不足的产权必然产生较大的经济外部性和交易风险。政府社会管理者角色市场错位必然引致宏观经济管理成本增高，并相应增加微观经济成本，造成资源配置效率损失。