三、产权制度结构与政府及政府诚信　

（一）二元产权制度及其弊端　　

中国的国家意识形态选择了土地公有制实现形式，并将中国土地政府垄断市场体制建立在公有制产权基础之上，从而使地方政府作为国有土地产权的委托代理人具有合法性，也从而使公有制土地在公有制系统内构建起国有和集体二元产权制度，并设定国有土地产权地位优于集体土地产权地位。因此，研究中国土地市场的政府诚信，必须研究中国公有制土地产权制度，并通过对公有制产权的运行状态和绩效的评价来判断对中国土地政府垄断市场体制运行状态和绩效的激励和制约的影响程度。

历史研究表明，土地公有制从来就是谁的权力大，谁就拥有占有权、支配权、处置权、收益权，从而使真正所有者的人民成为弱势群体。国有土地如此，集体土地如此，古今中外概没例外。之所以如此，根本原因在于公有制土地产权边界非常不清晰，从而引致产权最大的外部性：每个人都是所有者的土地等于没有所有者。中国土地产权按土地管理法规定，分为国有土地产权和集体土地产权。国有土地产权代表是国务院，实行地方政府代理制。集体土地产权属村集体经济组织所有，实行家庭承包经营责任制。如前所述，中国土地产权分为国有土地产权和集体土地产权，国有土地产权市场实行市县政府垄断市场体制，目标在于以地生财，实现土地的资产功能；集体土地产权市场实行社区所有体制，目标在于解决粮食安全、农村社会稳定、农民生活保障，实现土地的资源功能。两者市场的通道是政府征地，即以国家强制手段将集体所有制土地征为国家所有制土地，然后由政府向社会有偿提供建设用地，法律禁止集体土地进入建设用地市场交易，从而在法律上将国有土地设置为一等产权，集体土地设置为"二等产权"。拥有国家公权力的市县政府，首先处于领导农村社区的地位，而作为被领导的社区组织毫无政治博弈的条件可言；其次拥有城市庞大的经济力量，而作为城乡二元结构产物的农村小农经济毫无经济博弈的条件可言；再次拥有城市高度集中的现代社会组织结构，而作为高度分散的小农社会组织结构毫无社会博弈的条件可言。因此，无论从法律、体制、预期、路径等市场结构看，国有土地市场和集体土地市场都无平等可言，从而引致自市场分化的开始国家就构筑起城市强权对弱势社区的整体剥夺产权结构。　　

在中国土地市场上，一方面政府代理人行政行为面对的是无需对任何具体产权个人负责的很难量化考核的资产行政责任，另一方面社会公共成员具体个人也不具备象企业股东那样对政府代理人的市场行为进行监督的权利，公共产权抽象的结果，不是无主财产的公共资源就变成了事实上的无主财产，任由政府代理人利用土地审批定价制度高高低低处置，任由特殊的群体和个人随意侵吞。每个人都是所有者的土地等于没有所有者的命题之所以在经济转型国家成立，除公有产权外部性规律的一般作用外，还在于计划经济向市场经济转型是集权型政治、经济向分权型政治、经济转型，一方面是市场扩张、政府从经济领域有选择的退出，由于资源产权在政府和民间重新配置，因而引致政府既得利益的重新分配或失落的转型矛盾，另一方面是中央改变了一切包揽的行政集权方式在中央和地方政府之间重新划分事权和责任，由于强化了地方政府掌握国有资源和政策制定的权力，而缺乏行之有效的适应资源市场化的政府体制和激励约束机制，因此，一方面在发展经济的口号下加剧了地方政府之间的无序竞争，另一方面由于上级考核下级内部方式造成的信息不对称性和指标的纯经济性制度缺陷，再一方面由于地方政府领导人的知识结构和个人素质禀赋的差异，因而形成了进取型、保护型、掠夺型政府配置资源和市场寻租的政府经济人角色，造成土地资源不同程度的配置损失和巨大交易成本。