四、转型政府与产权、体制、诚信

（一）转型政府进入竞争市场的动机

转型政府进入土地市场经营，最初并非政府主动，而是公有产权的需要。中国土地，城市实行国家所有，农村实行集体所有，由于土地产权边界不清晰，因此，需要指定经济人代表公有制土地产权，而在公共社会唯一有权也可以代表全体人民利益的，则只有政府，因此，政府理所当然地成为了国有土地的委托代理人，并被法律请进了土地市场去经营城市土地。但是，由于政府本身有很多公共事务要处理，它最初并不想管这些闲事给自己找麻烦。从这层意义上讲，政府是被动进入土地市场的，一开始并没有以地生财的内生动力。但是，中国是集权体制国家，官员行为的内生动力受上级驱动，其国情不同于宪政体制国家，官员行为的内生动力受法律和人民驱动。因此，如果仅从被动意义来解释中国土地市场的政府行为，那又显然是不准确的。中国政府实行的是官员由上级任命且对上级负责的政治体制，决定了中国政府官员经营土地行为又必然具有内生动力。当中国中央政府制定了一套服务于经济的政绩目标考核地方政府官员以激励和约束地方政府官员的时候，中央政府事实上已经在引导地方政府官员更重视一切经济发展的要素资源，从而驱动地方政府把效率原则作为作为执政方略，并由被动到主动地去担任市场主体，并形成通过经营城市土地寻求土地资本转变的内生动力。　　

当然，在经济社会，效率肯定是重要原则。半个多世纪乃至近二百年来的历史经验证明，扼杀社会效率的制度也是扼杀中华民族前途的制度，选择追求效率的制度是中国赶超发达国家所必不可少的前提。但是，政府追求效率不能背离社会公正。公正的效率原则不仅是针对土地物质产品的，而且也是针对各项土地基本权利的。由于基本权利是那些个人拥有不影响其他人的等量拥有的权利，除此之外的权利必定涉及个人之间的取舍，因此，国家在决定取舍时就必须遵循效率原则，以保证社会财富的增加，从而增加了权利分配的馅饼，使得每个人都能分得更多的权利。事实上，对个人基本权利和基本物品的保护在多数情况下有利于对效率的追求。而不公正的效率原则则异化制度。首先，政府在某些极端情况下对效率的片面追求导致个人权利的牺牲，从而引致对抗。比如，在计划经济时代，国家为了获得快速、低廉的工业化、城市化，就对集体土地进行了市场准入限制，从而以国家征用手段从集体土地转用中获取了两万亿的土地剩余掠夺。但是，土地市场以准入限制保护国有土地牺牲集体土地，则违背了社会主义对公正的诉求这一根本的目的，因此是不能接受的。其次，政府在某些情况下对效率的片面追求影响对基本物品的平等分配，从而仍然引致对抗。比如，政府经营城市不建立在土地资源供给有限的理性规律上，而是建立在以地无限生财的非理性预期上，为追求土地的金山银山便动用公权以政治动员去调动所有的政治资源圈地卖地，以寻求土地资本化转变对政府政绩的财政支持，从而引致中华大地永无休止的资源掠夺，造成锦绣河山年复一年的人为灾害。效率优先兼顾公平的错误原因在于，政府在政绩考核目标追求的"效率"只是短期效率，而对短期效率的片面关注则只会阻碍社会对长期效率的追求。　　

（二）转型政府选择垄断体制的原因

除了国家意识形态因素外，政府垄断市场还是一个只有权利而没有风险的市场，因此，具有公权的政府为了实现自身经营土地利益的最大化必然选择最简便易行的体现政府优势的政府垄断体制。一方面，政府具有合法公权，拥有政治动员和管制市场的权力和能力，因此，引致政府具有天然垄断市场的可能性条件。另一方面，当国家委托政府合法进入土地市场追求土地经营利润的时候，政府便必然会利用行政权为土地利润的最大化服务以实现任期政绩，因此，政府充任市场主体又具有垄断市场的必然性。而国家不恰当地赋予了政府发展经济和介入具体经济活动的职能应该是必然性和可能性结合的催化剂。